Da PD e M5S pareri contrari su riordino giochi online
Articolo di Franco Mirabelli.
Lo Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza ha ricevuto parere favorevole con condizioni e osservazioni dalla Commissione Finanze del Senato. Tale parere ha trovato, tuttavia, l’opposizione del Partito Democratico e del Movimento Cinque Stelle che hanno avanzato due proposte di parere contrario. E’ stata però preclusa la votazione di entrambi i pareri.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI Cristina TAJANI, BOCCIA, LOSACCO, MIRABELLI E BASSO SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 116
La 6a Commissione Finanze e tesoro, esaminato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quello a distanza (Atto del Governo n. 116); premesso che: obiettivo della legge 9 agosto 2023, n. 111, di delega per la riforma del sistema fiscale, era, nelle intenzioni del Governo, quello di riscrivere l’intero sistema tributario italiano anche al fine di razionalizzare il sistema. Allo stato attuale, i risultati appaiono lontani dal raggiungimento degli obiettivi della Riforma; i primi provvedimenti di attuazione della delega hanno previsto, in taluni significativi casi, l’adozione di interventi di carattere non strutturale o che non rispondono agli annunciati obiettivi della Riforma; la mancata previsione di adeguate coperture finanziarie obbliga il Governo ad emanare disposizioni di carattere temporaneo come nel caso eclatante della rimodulazione delle aliquote Irpef e degli scaglioni di reddito e della revisione di una serie di detrazioni per liberalità, valide per il solo anno 2024, tra l’altro ricorrendo alla sottrazione di risorse a misure di agevolazione esistenti ed efficaci per i soggetti beneficiari come nel caso dell’ACE; sul fronte della lotta all’evasione, nonostante l’atto d’indirizzo concernente gli sviluppi di politica fiscale le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l’attività delle agenzie fiscali, recentemente emanato dal Ministero dell’economia e delle finanze, non si intravedono interventi tali da prefigurare una ripresa della lotta all’evasione. Al contrario, la recente approvazione del concordato preventivo biennale appare premiare, soprattutto a seguito delle modifiche introdotte per effetto del parere di maggioranza approvato in Commissione – con il voto contrario del partito democratico – i soggetti con bassi indici di fedeltà fiscale, così come la reiterazione delle norme sulla rottamazione; in altri casi, importanti provvedimenti annunciati da diversi mesi scontano inattesi ritardi. Nel mese di settembre 2023 è stato annunciato uno schema di decreto legislativo in materia di tributi regionali e locali, di cui si è persa traccia a seguito della mancata trasmissione dello stesso alla Conferenza unificata, con ciò evidenziando le difficoltà del governo nel raggiungimento dell’intesa da assumere in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; considerato che: lo schema di decreto disciplina i soli giochi a distanza mentre, come previsto espressamente dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni relative ai giochi pubblici ammessi nel nostro territorio e raccolti attraverso rete fisica saranno contenute in un successivo decreto legislativo emanato dopo la definizione di un’apposita intesa programmatica tra Stato Regioni ed Enti locali; tale scelta impedisce di avere un quadro unico di riferimento che consenta ad ogni tipologia di gioco di avere pari trattamento, contemperando gli interessi di tutte le parti interessate e quello dell’Erario; la scomposizione della disciplina dei giochi pubblici in due decreti legislativi, quello per i giochi a distanza e quello dei giochi raccolti attraverso la rete fisica appare strumentale ad escludere i primi dall’obbligo di una intesa programmatica con gli enti territoriali e come conseguenza viene di fatto escluso lo stesso servizio sanitario la cui programmazione dei servizi per l’attuazione dei LEA è appunto demandata agli enti territoriali; il tentativo di introdurre in via surrettizia, nello schema di decreto legislativo in esame, tramite il parere approvato dalla maggioranza alla Camera, la disciplina del gioco del Lotto – l’unico relativo alla rete fisica che dovrebbe confluire nella disciplina dei giochi a distanza – conferma e rafforza i dubbi sollevati sulla confusa gestione della delega in materia di giochi pubblici. Fatto ancora più grave è che tale scelta, lontana dalla definizione di un quadro omogeneo della disciplina dei giochi, è finalizzata alla necessità impellente del Governo di reperire un miliardo di euro, attraverso l’espletamento del bando di gara del gioco del Lotto, da utilizzare per la copertura finanziaria di futuri interventi di politica economica e fiscale; lo schema di decreto legislativo in esame, limitandosi a nor- mare il gioco a distanza soltanto con misure di natura fiscale, prevedendo le procedure concorsuali per le relative concessioni e l’estensione delle norme antimafia a tutti i soggetti d’impresa a vario titolo svolgenti attività a fini di lucro nel comparto, trascura completamente e in modo del tutto inaccettabile le questioni della salute pubblica e del disturbo da gioco d’azzardo e il ruolo e le competenze svolte dal Ministero della salute e dalle regioni in tale fondamentale ambito. Il gioco d’azzardo a distanza prosegue nella sua crescita esponenziale così come i problemi di controllo del flusso di denaro ad esso legati, e le conseguenze sul piano sociale e sanitario sono sempre più rilevanti. Secondo l’ISS, già nel 2018, si rilevava l’evidenza di un giocatore con dipendenza ogni quattro praticanti il gioco d’azzardo a distanza, a fronte di un’incidenza di uno su 14 per il gioco distribuito in locali fisici. Nel testo in esame nessuno dei suddetti aspetti è affrontato e normato con adeguate misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare con efficacia lo sviluppo del gioco d’azzardo patologico; le disposizioni che consentono, di fatto, il ritorno della pubblicità per i giochi d’azzardo aggravano i rischi del gioco d’azzardo patologico configurandosi come del tutto inopportuni. La formula utilizzata con la quale si prevede che la pubblicità sia diffusa « per la sicurezza del gioco », evidenzia un palese aggiramento delle disposizioni di interdizione della pubblicità dei giochi, in ogni sua forma, introdotte dal legislatore dal 2019; il rinvio alla possibilità di compartecipazione degli enti territoriali a una quota del gettito erariale è una disposizione che rischia di creare un conflitto potenziale con la funzione di governo primaria della salute pubblica; rilevato che: con l’articolo 3 si introducono i principi ordinamentali, tra i quali: la tutela dei minori di età; la legalità del gioco; lo sviluppo del gioco sicuro al fine di tutelare il giocatore, in particolare, se appartiene a fasce deboli; sviluppo del gioco responsabile; promozione della trasparenza dell’offerta di gioco; sviluppo delle reti di gioco; contrasto del gioco illegale; utilizzo della pubblicità al fine di promuovere il gioco sicuro e tracciabilità dei flussi monetari relativi alle giocate e uniformità della organizzazione e gestione della rete on line; nell’ambito dei suddetti principi ordinamentali, oltre all’evidente assenza di qualsiasi riferimento alla qualificazione del « gioco d’azzardo », sono formulate definizioni non chiare, con locuzioni non presenti in alcuna fonte, come nel caso del « gioco sicuro » e del « gioco responsabile », a cui sono associate anche operazioni del tutto inaccettabili di marketing pubblicitario non coerenti con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili; emerge altresì in tutta evidenza l’assenza tra principi fondamentali di qualsiasi riferimento alla tutela della salute e alla divulgazione obbligatoria da parte dei titolari di concessioni di servizio per il gioco a distanza di messaggi pubblicitari che espressamente evidenziano gli effetti negativi derivanti da fenomeni quali la « ludopatia », il « gioco d’azzardo patologico » e il « disturbo da gioco d’azzardo », in linea con lo schema utilizzato da tempo per la vendita del tabacco; l’articolo 4, stabilisce che la normativa sul gioco a distanza deve rispettare i principi della libera concorrenza e della non discriminazione stabilite dai Trattati dell’Unione Europea. Tale rispetto deve avvenire sempre avendo a riferimento l’obiettivo dell’effettiva protezione della salute del giocatore, nonché all’affettiva tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza. In tale articolo, al terzo comma, con riferimento al principio di stabilità delle regole della concessione, si fa esplicito riferimento alla invarianza della disciplina fiscale in quanto criterio di adeguata tutela dell’affidamento del concessionario. Il riferimento alla stabilità della disciplina fiscale sembra oggettivamente eccessivo e non coerente con la recente evoluzione fiscale che, soprattutto di recente, ha riconosciuto la possibilità del legislatore di intervenire in specifici settori anche per agire nei confronti di extraprofitti derivanti da particolari andamenti del mer- cato; l’articolo 5 introduce una precisa gerarchia tra le varie fonti normative che disciplinano il settore dei giochi in Italia. Tale norma non si discosta da quanto già stabilito nel nostro ordinamento giuridico se non per quanto affermato dal comma 3 nel quale si ribadisce che il regime di tassazione delle attività di gioco non possono essere modificati per il periodo di vigenza ed efficacia della concessione. Al riguardo occorre ribadire le criticità già evidenziate con riferimento all’articolo 4 del provvedimento in esame; l’articolo 6, disciplina il rapporto concessorio riguardante i giochi a distanza sia nei suoi termini generali, sia con riferimento alla rete telematica e di punti vendita delle ricariche. Al riguardo, si segnala lo scarso rilievo riconosciuto alle Regioni e agli Enti locali con riferimento alla definizione di alcuni aspetti dei bandi di gara per l’assegnazione della concessione. In particolare si evidenzia la criticità relativa alla previsione del coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali nella definizione dei requisiti e condizioni, da prevedere nei bandi di gara per l’assegnazione della concessione, con la previsione di termine restrittivo non superiore a 30 giorni per l’esercizio di tale prerogativa; all’articolo 7 sulla « Tracciabilità dei flussi », si impone ai concessionari di tracciare i riversamenti e le vincite derivante dalla raccolta delle giocate nonché i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete, al fine di assicurare la tracciabilità dei flussi monetari prevenendo le infiltrazioni criminali e il riciclaggio di denaro di provenienza illecita. Al riguardo, emergono varie criticità che necessitano di adeguati correttivi. In primo luogo le disposizioni di cui all’articolo 7 non specificano quali modalità di tracciamento devono essere utilizzate al fine di raggiungere gli obiettivi perseguiti dal legislatore delegato. Secondo aspetto riguarda la riscossione delle somme dai conti di gioco rispetto alla quale non viene prevista alcuna normativa antiriciclaggio. Inoltre, nulla si dice in merito ai rapporti tra concessionari online e gestori di punti vendita che li coadiuvano nell’attività, al fine di escludere che tra detti soggetti si realizzino meccanismi di finanziamento « occulto » per agevolare il gioco o anticipare al giocatore disponibilità economiche in modo non tracciato. Altresì, non sono state previste norme volte a dettagliare le modalità di tracciamento, ovvero di demandare tale funzione a norme di rango secondario, e misure finalizzate a prevedere un tracciamento dei pagamenti dei rimborsi a giocatori ed infine introdurre norme volte ad evitare il finanziamento « occulto » anche attraverso l’imposizione di precisi obblighi di monitoraggio ai gestori di punti vendita. Infine, allo scopo di migliorare la tracciabilità in un’ottica di rafforzamento del contrasto dei fenomeni di riciclaggio, non è stata presa in considerazione l’introduzione dell’esposizione del codice fiscale sia nei ticket delle giocate che in quelli relativi alle vincite per renderlo uno strumento di tipo nominativo e non più al portatore, e per tale via consentire l’incasso della vincita solo a colui che ha materialmente giocato la possibilità di incassare la somma vinta; la regolamentazione del gioco a distanza prevista dal provvedimento in esame, orientata ad elevare di molto il livello finanziario richiesto per l’esercizio delle concessioni on line di futura assegnazione e a disciplinare severamente le ricariche in contanti dei conti di gioco on line presso i punti di vendita nel territorio in favore dell’utilizzo di strumenti tracciabili, non prevede adeguate misure ed interventi per contrastare il rischio di riversamenti delle giocate in ambito illegale mediato con strumenti online nei punti di vendita non regolati; in merito alle vincite da gioco a distanza non è prevista alcuna inibizione all’utilizzo preventivo delle somme oggetto della vincita prima del concluso accredito. Tale omissione consentirà ai giocatori di impegnare da subito nel gioco d’azzardo la somma equivalente alla vincita consentendo, per tale via, al concessionario di decurtare le perdite dal saldo della vincita originaria; l’articolo 8, disciplina le condizioni minime da introdurre nelle clausole relative ai penali contrattuali inserite negli schemi di convenzione relativi alle concessioni per la raccolta a distanza dei giochi pubblici. In particolare, e definisce la misura massima delle somme dovute a titolo di penale nelle diverse ipotesi di inadempimento, nonché la riduzione in caso di versamento del dovuto entro sette giorni. Al riguardo, preme sottolineare che non è stata prevista l’introduzione di una maggiorazione da applicare alle penali finalizzata a contribuire al finanziamento delle spese sostenute dal Sistema Sanitario Nazionale per le cure delle patologie derivanti dal gioco d’azzardo, il cui andamento si conferma comunque a livelli elevati e preoccupanti; le disposizioni introdotte dall’articolo 12 prevedono che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli adotti le regole tecniche minimi in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica, ovvero l’infrastruttura har- dware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione. La gestione dell’infrastruttura deve assicurare la salvaguardia e la tutela degli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza e dell’affidamento dei giocatori. Al riguardo è opportuno sottolineare che l’elaborazione di dati è di fondamentale importanza anche per quanto riguarda la prevenzione dei vari disturbi legati al gioco d’azzardo. Pertanto, risulta opportuno ribadire la necessità, non resa in con siderazione nell’articolato in esame, dello sviluppo di una piattaforma unitaria per la conoscenza dei dati assicurando reale interoperabilità tra sistemi informativi al fine di migliorare la qualità dei dati rilevanti ai fini del monitoraggio dei flussi finanziari e della conoscenza delle abitudini di gioco della popolazione residente; l’articolo 13 affida all’Agenzia delle dogane e dei monopoli il compito di istituire e tenere l’albo per la registrazione dei titolari di rivendite, ordinarie o speciali, di generi di monopoli autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, nonché dei soggetti che esercitano attività di punti di vendita ricariche. In base a quanto disposto dal comma 5, gli esercenti l’attività di punto vendita ricariche effettuano operazioni di ricarica del conto di gioco on line esclusivamente su richiesta del relativo titolare, procedendo a tal fine alla sua identificazione e alla verifica dell’identità di chi chiede la ricarica presso il punto vendita. Tenuto conto della disciplina antiriciclaggio la ricarica del conto di gioco on line presso il punto vendita ricariche avviene mediante strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto gioco. Tra le novità introdotte dal testo, si evidenzia la previsione di un limite complessivo settimanale di 100 euro per le ricariche effettuate in contanti o mediante strumenti di pagamento diversi da quelli che non ne garantiscono la tracciabilità. Seppure condivisibili, tali disposizioni necessitano di un ulteriore rafforzamento. In particolare, appare opportuno estendere il suddetto obbligo, ora previsto per i soli punti vendita ricarica, anche ai titolari di autorizzazioni all’installazione per gli apparecchi da gioco e per l’esercizio dell’attività di scommesse ai sensi degli articoli 86 ovvero 88 del TULPS che attraverso il cosiddetto « conto madre » intestato al titolare dell’autorizzazione erogano i servizi di ricarica sui conti on line dei propri clienti. Inoltre, occorre chiarire se il limite dei 100 euro si applica anche in questo caso o soltanto alle ricariche che si effettuano presso i punti vendita ricariche; l’articolo 14 reca le disposizioni sulla tutela della salute del giocatore. In tale contesto, ai sensi del comma 1 e 2, l’obiettivo primario della disciplina dei giochi pubblici ammessi è quella di assicurare la protezione della salute del giocatore attraverso misure idonee a prevenire ogni modalità di gioco che possa generare disturbi patologici del comportamento o forme di ludopatia anche attraverso l’uso dell’intelligenza artificiale. Tuttavia, al fine di assicurare il perseguimento degli obiettivi di cui ai commi 1 e 2, nessuna concreta misura è stata prevista per contribuire all’incremento delle risorse da destinare alla tutela della salute, a partire dal finanziamento del Fondo per il gioco d’azzardo patologico, di cui all’articolo 1, comma 946, della legge n. 208 del 2015, a all’individuazione di possibili nuove forme di contribuzione al finanziamento da parte delle imprese del gioco; il comma 3, dell’articolo 14, istituisce la Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia al fine di monitorare l’andamento delle attività di gioco e i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo della ludopatia. In tale contesto, non si comprendono le motivazioni che hanno indotto il Governo a sopprimere, di fatto, l’Osservatorio per il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, costituito dal 2016 presso il Ministero della salute, per istituire la predetta Consulta dei giochi pubblici presso il Ministero dell’economia e delle finanze, nella quale trovano posto anche i rappresentanti del comparto dei giochi, con conseguenti possibili rischi sul processo decisionale in tema di salute e ricadute negative in termini sociali e sulle famiglie. Tale scelta mette in primo piano l’aspetto economico del gioco pubblico, trascurando completamente il diritto alla salute del cittadino; l’articolo 15 individua i criteri cui si devono informare le forme organizzative del concessionario e si suoi strumenti tecnici, tecnologici e informatici allo scopo di tutelare e proteggere il giocatore, prevedendo e contrastando il gioco patologico; la norma impone altresì ai concessionari di investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei loro ricavi netti, comunque non superiore a 1.000.000,00 di euro per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile. Istituisce inoltre una commissione governativa operante presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri avente lo scopo di individuare i temi sui cui devono vertere le predette campagne informative e iniziative di comunicazione, senza nuovi o maggiori oneri a capo della finanza pubblica. Al riguardo si precisa che il comma 1 fissa i criteri per perseguire le predette finalità di protezione del giocatore, molte delle quali si basano su misure di autolimitazione del gioco, ossia su strumenti che non sono idonei a contrastare con efficacia le forme più gravi di gioco patologico. Inoltre, non è stato inserito l’obbligo di trasmettere alle prefetture un report annuale dei dati sul gioco ripartiti per aree geografiche di riferimento (ambito provinciale o sub provinciale) con l’individuazione di benchmark di riferimento superati i quali i Prefetti possono introdurre delle limitazioni obbligatorie e delle addizionali alle somme da investire annualmente in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile. Attraverso lo strumento dei benchmark territoriali si possono valutare gli scostamenti tra le aree più virtuose e quelle meno sotto il profilo del gioco responsabile e avviare un percorso di avvicinamento delle seconde alle prime; ritenuto che: tra le fonti della disciplina del gioco in Italia, nello schema di decreto legislativo in esame non vi è alcun richiamo alla giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale; non è altresì prevista una specifica attività di vigilanza e di controllo da parte dell’Amministrazione finanziaria, necessaria a monitorare la corretta applicazione del provvedimento e a garantire l’osservanza dei divieti ed obblighi derivanti dal dettato normativo, nonché le relative apposite penali in caso di inadempimento; permangono criticità di fondo che hanno finora caratterizzato il settore dei giochi, a partire dalla mancata previsione di limiti al numero delle concessioni e di interventi per ridurre la domanda e l’offerta di gioco e per diminuire i tempi di gioco, anche in funzione del contrasto all’emergenza del gioco d’azzardo patologico; lo schema di decreto legislativo in esame, al limite dell’eccesso di delega, comprime in modo del tutto inaccettabile le competenze in materia di gioco d’azzardo di competenza del Ministero della salute e dalle regioni, trascurando completamente gli interventi di contrasto al gioco d’azzardo patologico. Tutto ciò premesso, esprime parere contrario.
Fonte: Agimeg
Lo Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza ha ricevuto parere favorevole con condizioni e osservazioni dalla Commissione Finanze del Senato. Tale parere ha trovato, tuttavia, l’opposizione del Partito Democratico e del Movimento Cinque Stelle che hanno avanzato due proposte di parere contrario. E’ stata però preclusa la votazione di entrambi i pareri.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI Cristina TAJANI, BOCCIA, LOSACCO, MIRABELLI E BASSO SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 116
La 6a Commissione Finanze e tesoro, esaminato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quello a distanza (Atto del Governo n. 116); premesso che: obiettivo della legge 9 agosto 2023, n. 111, di delega per la riforma del sistema fiscale, era, nelle intenzioni del Governo, quello di riscrivere l’intero sistema tributario italiano anche al fine di razionalizzare il sistema. Allo stato attuale, i risultati appaiono lontani dal raggiungimento degli obiettivi della Riforma; i primi provvedimenti di attuazione della delega hanno previsto, in taluni significativi casi, l’adozione di interventi di carattere non strutturale o che non rispondono agli annunciati obiettivi della Riforma; la mancata previsione di adeguate coperture finanziarie obbliga il Governo ad emanare disposizioni di carattere temporaneo come nel caso eclatante della rimodulazione delle aliquote Irpef e degli scaglioni di reddito e della revisione di una serie di detrazioni per liberalità, valide per il solo anno 2024, tra l’altro ricorrendo alla sottrazione di risorse a misure di agevolazione esistenti ed efficaci per i soggetti beneficiari come nel caso dell’ACE; sul fronte della lotta all’evasione, nonostante l’atto d’indirizzo concernente gli sviluppi di politica fiscale le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l’attività delle agenzie fiscali, recentemente emanato dal Ministero dell’economia e delle finanze, non si intravedono interventi tali da prefigurare una ripresa della lotta all’evasione. Al contrario, la recente approvazione del concordato preventivo biennale appare premiare, soprattutto a seguito delle modifiche introdotte per effetto del parere di maggioranza approvato in Commissione – con il voto contrario del partito democratico – i soggetti con bassi indici di fedeltà fiscale, così come la reiterazione delle norme sulla rottamazione; in altri casi, importanti provvedimenti annunciati da diversi mesi scontano inattesi ritardi. Nel mese di settembre 2023 è stato annunciato uno schema di decreto legislativo in materia di tributi regionali e locali, di cui si è persa traccia a seguito della mancata trasmissione dello stesso alla Conferenza unificata, con ciò evidenziando le difficoltà del governo nel raggiungimento dell’intesa da assumere in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; considerato che: lo schema di decreto disciplina i soli giochi a distanza mentre, come previsto espressamente dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni relative ai giochi pubblici ammessi nel nostro territorio e raccolti attraverso rete fisica saranno contenute in un successivo decreto legislativo emanato dopo la definizione di un’apposita intesa programmatica tra Stato Regioni ed Enti locali; tale scelta impedisce di avere un quadro unico di riferimento che consenta ad ogni tipologia di gioco di avere pari trattamento, contemperando gli interessi di tutte le parti interessate e quello dell’Erario; la scomposizione della disciplina dei giochi pubblici in due decreti legislativi, quello per i giochi a distanza e quello dei giochi raccolti attraverso la rete fisica appare strumentale ad escludere i primi dall’obbligo di una intesa programmatica con gli enti territoriali e come conseguenza viene di fatto escluso lo stesso servizio sanitario la cui programmazione dei servizi per l’attuazione dei LEA è appunto demandata agli enti territoriali; il tentativo di introdurre in via surrettizia, nello schema di decreto legislativo in esame, tramite il parere approvato dalla maggioranza alla Camera, la disciplina del gioco del Lotto – l’unico relativo alla rete fisica che dovrebbe confluire nella disciplina dei giochi a distanza – conferma e rafforza i dubbi sollevati sulla confusa gestione della delega in materia di giochi pubblici. Fatto ancora più grave è che tale scelta, lontana dalla definizione di un quadro omogeneo della disciplina dei giochi, è finalizzata alla necessità impellente del Governo di reperire un miliardo di euro, attraverso l’espletamento del bando di gara del gioco del Lotto, da utilizzare per la copertura finanziaria di futuri interventi di politica economica e fiscale; lo schema di decreto legislativo in esame, limitandosi a nor- mare il gioco a distanza soltanto con misure di natura fiscale, prevedendo le procedure concorsuali per le relative concessioni e l’estensione delle norme antimafia a tutti i soggetti d’impresa a vario titolo svolgenti attività a fini di lucro nel comparto, trascura completamente e in modo del tutto inaccettabile le questioni della salute pubblica e del disturbo da gioco d’azzardo e il ruolo e le competenze svolte dal Ministero della salute e dalle regioni in tale fondamentale ambito. Il gioco d’azzardo a distanza prosegue nella sua crescita esponenziale così come i problemi di controllo del flusso di denaro ad esso legati, e le conseguenze sul piano sociale e sanitario sono sempre più rilevanti. Secondo l’ISS, già nel 2018, si rilevava l’evidenza di un giocatore con dipendenza ogni quattro praticanti il gioco d’azzardo a distanza, a fronte di un’incidenza di uno su 14 per il gioco distribuito in locali fisici. Nel testo in esame nessuno dei suddetti aspetti è affrontato e normato con adeguate misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare con efficacia lo sviluppo del gioco d’azzardo patologico; le disposizioni che consentono, di fatto, il ritorno della pubblicità per i giochi d’azzardo aggravano i rischi del gioco d’azzardo patologico configurandosi come del tutto inopportuni. La formula utilizzata con la quale si prevede che la pubblicità sia diffusa « per la sicurezza del gioco », evidenzia un palese aggiramento delle disposizioni di interdizione della pubblicità dei giochi, in ogni sua forma, introdotte dal legislatore dal 2019; il rinvio alla possibilità di compartecipazione degli enti territoriali a una quota del gettito erariale è una disposizione che rischia di creare un conflitto potenziale con la funzione di governo primaria della salute pubblica; rilevato che: con l’articolo 3 si introducono i principi ordinamentali, tra i quali: la tutela dei minori di età; la legalità del gioco; lo sviluppo del gioco sicuro al fine di tutelare il giocatore, in particolare, se appartiene a fasce deboli; sviluppo del gioco responsabile; promozione della trasparenza dell’offerta di gioco; sviluppo delle reti di gioco; contrasto del gioco illegale; utilizzo della pubblicità al fine di promuovere il gioco sicuro e tracciabilità dei flussi monetari relativi alle giocate e uniformità della organizzazione e gestione della rete on line; nell’ambito dei suddetti principi ordinamentali, oltre all’evidente assenza di qualsiasi riferimento alla qualificazione del « gioco d’azzardo », sono formulate definizioni non chiare, con locuzioni non presenti in alcuna fonte, come nel caso del « gioco sicuro » e del « gioco responsabile », a cui sono associate anche operazioni del tutto inaccettabili di marketing pubblicitario non coerenti con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili; emerge altresì in tutta evidenza l’assenza tra principi fondamentali di qualsiasi riferimento alla tutela della salute e alla divulgazione obbligatoria da parte dei titolari di concessioni di servizio per il gioco a distanza di messaggi pubblicitari che espressamente evidenziano gli effetti negativi derivanti da fenomeni quali la « ludopatia », il « gioco d’azzardo patologico » e il « disturbo da gioco d’azzardo », in linea con lo schema utilizzato da tempo per la vendita del tabacco; l’articolo 4, stabilisce che la normativa sul gioco a distanza deve rispettare i principi della libera concorrenza e della non discriminazione stabilite dai Trattati dell’Unione Europea. Tale rispetto deve avvenire sempre avendo a riferimento l’obiettivo dell’effettiva protezione della salute del giocatore, nonché all’affettiva tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza. In tale articolo, al terzo comma, con riferimento al principio di stabilità delle regole della concessione, si fa esplicito riferimento alla invarianza della disciplina fiscale in quanto criterio di adeguata tutela dell’affidamento del concessionario. Il riferimento alla stabilità della disciplina fiscale sembra oggettivamente eccessivo e non coerente con la recente evoluzione fiscale che, soprattutto di recente, ha riconosciuto la possibilità del legislatore di intervenire in specifici settori anche per agire nei confronti di extraprofitti derivanti da particolari andamenti del mer- cato; l’articolo 5 introduce una precisa gerarchia tra le varie fonti normative che disciplinano il settore dei giochi in Italia. Tale norma non si discosta da quanto già stabilito nel nostro ordinamento giuridico se non per quanto affermato dal comma 3 nel quale si ribadisce che il regime di tassazione delle attività di gioco non possono essere modificati per il periodo di vigenza ed efficacia della concessione. Al riguardo occorre ribadire le criticità già evidenziate con riferimento all’articolo 4 del provvedimento in esame; l’articolo 6, disciplina il rapporto concessorio riguardante i giochi a distanza sia nei suoi termini generali, sia con riferimento alla rete telematica e di punti vendita delle ricariche. Al riguardo, si segnala lo scarso rilievo riconosciuto alle Regioni e agli Enti locali con riferimento alla definizione di alcuni aspetti dei bandi di gara per l’assegnazione della concessione. In particolare si evidenzia la criticità relativa alla previsione del coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali nella definizione dei requisiti e condizioni, da prevedere nei bandi di gara per l’assegnazione della concessione, con la previsione di termine restrittivo non superiore a 30 giorni per l’esercizio di tale prerogativa; all’articolo 7 sulla « Tracciabilità dei flussi », si impone ai concessionari di tracciare i riversamenti e le vincite derivante dalla raccolta delle giocate nonché i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete, al fine di assicurare la tracciabilità dei flussi monetari prevenendo le infiltrazioni criminali e il riciclaggio di denaro di provenienza illecita. Al riguardo, emergono varie criticità che necessitano di adeguati correttivi. In primo luogo le disposizioni di cui all’articolo 7 non specificano quali modalità di tracciamento devono essere utilizzate al fine di raggiungere gli obiettivi perseguiti dal legislatore delegato. Secondo aspetto riguarda la riscossione delle somme dai conti di gioco rispetto alla quale non viene prevista alcuna normativa antiriciclaggio. Inoltre, nulla si dice in merito ai rapporti tra concessionari online e gestori di punti vendita che li coadiuvano nell’attività, al fine di escludere che tra detti soggetti si realizzino meccanismi di finanziamento « occulto » per agevolare il gioco o anticipare al giocatore disponibilità economiche in modo non tracciato. Altresì, non sono state previste norme volte a dettagliare le modalità di tracciamento, ovvero di demandare tale funzione a norme di rango secondario, e misure finalizzate a prevedere un tracciamento dei pagamenti dei rimborsi a giocatori ed infine introdurre norme volte ad evitare il finanziamento « occulto » anche attraverso l’imposizione di precisi obblighi di monitoraggio ai gestori di punti vendita. Infine, allo scopo di migliorare la tracciabilità in un’ottica di rafforzamento del contrasto dei fenomeni di riciclaggio, non è stata presa in considerazione l’introduzione dell’esposizione del codice fiscale sia nei ticket delle giocate che in quelli relativi alle vincite per renderlo uno strumento di tipo nominativo e non più al portatore, e per tale via consentire l’incasso della vincita solo a colui che ha materialmente giocato la possibilità di incassare la somma vinta; la regolamentazione del gioco a distanza prevista dal provvedimento in esame, orientata ad elevare di molto il livello finanziario richiesto per l’esercizio delle concessioni on line di futura assegnazione e a disciplinare severamente le ricariche in contanti dei conti di gioco on line presso i punti di vendita nel territorio in favore dell’utilizzo di strumenti tracciabili, non prevede adeguate misure ed interventi per contrastare il rischio di riversamenti delle giocate in ambito illegale mediato con strumenti online nei punti di vendita non regolati; in merito alle vincite da gioco a distanza non è prevista alcuna inibizione all’utilizzo preventivo delle somme oggetto della vincita prima del concluso accredito. Tale omissione consentirà ai giocatori di impegnare da subito nel gioco d’azzardo la somma equivalente alla vincita consentendo, per tale via, al concessionario di decurtare le perdite dal saldo della vincita originaria; l’articolo 8, disciplina le condizioni minime da introdurre nelle clausole relative ai penali contrattuali inserite negli schemi di convenzione relativi alle concessioni per la raccolta a distanza dei giochi pubblici. In particolare, e definisce la misura massima delle somme dovute a titolo di penale nelle diverse ipotesi di inadempimento, nonché la riduzione in caso di versamento del dovuto entro sette giorni. Al riguardo, preme sottolineare che non è stata prevista l’introduzione di una maggiorazione da applicare alle penali finalizzata a contribuire al finanziamento delle spese sostenute dal Sistema Sanitario Nazionale per le cure delle patologie derivanti dal gioco d’azzardo, il cui andamento si conferma comunque a livelli elevati e preoccupanti; le disposizioni introdotte dall’articolo 12 prevedono che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli adotti le regole tecniche minimi in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica, ovvero l’infrastruttura har- dware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione. La gestione dell’infrastruttura deve assicurare la salvaguardia e la tutela degli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza e dell’affidamento dei giocatori. Al riguardo è opportuno sottolineare che l’elaborazione di dati è di fondamentale importanza anche per quanto riguarda la prevenzione dei vari disturbi legati al gioco d’azzardo. Pertanto, risulta opportuno ribadire la necessità, non resa in con siderazione nell’articolato in esame, dello sviluppo di una piattaforma unitaria per la conoscenza dei dati assicurando reale interoperabilità tra sistemi informativi al fine di migliorare la qualità dei dati rilevanti ai fini del monitoraggio dei flussi finanziari e della conoscenza delle abitudini di gioco della popolazione residente; l’articolo 13 affida all’Agenzia delle dogane e dei monopoli il compito di istituire e tenere l’albo per la registrazione dei titolari di rivendite, ordinarie o speciali, di generi di monopoli autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, nonché dei soggetti che esercitano attività di punti di vendita ricariche. In base a quanto disposto dal comma 5, gli esercenti l’attività di punto vendita ricariche effettuano operazioni di ricarica del conto di gioco on line esclusivamente su richiesta del relativo titolare, procedendo a tal fine alla sua identificazione e alla verifica dell’identità di chi chiede la ricarica presso il punto vendita. Tenuto conto della disciplina antiriciclaggio la ricarica del conto di gioco on line presso il punto vendita ricariche avviene mediante strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto gioco. Tra le novità introdotte dal testo, si evidenzia la previsione di un limite complessivo settimanale di 100 euro per le ricariche effettuate in contanti o mediante strumenti di pagamento diversi da quelli che non ne garantiscono la tracciabilità. Seppure condivisibili, tali disposizioni necessitano di un ulteriore rafforzamento. In particolare, appare opportuno estendere il suddetto obbligo, ora previsto per i soli punti vendita ricarica, anche ai titolari di autorizzazioni all’installazione per gli apparecchi da gioco e per l’esercizio dell’attività di scommesse ai sensi degli articoli 86 ovvero 88 del TULPS che attraverso il cosiddetto « conto madre » intestato al titolare dell’autorizzazione erogano i servizi di ricarica sui conti on line dei propri clienti. Inoltre, occorre chiarire se il limite dei 100 euro si applica anche in questo caso o soltanto alle ricariche che si effettuano presso i punti vendita ricariche; l’articolo 14 reca le disposizioni sulla tutela della salute del giocatore. In tale contesto, ai sensi del comma 1 e 2, l’obiettivo primario della disciplina dei giochi pubblici ammessi è quella di assicurare la protezione della salute del giocatore attraverso misure idonee a prevenire ogni modalità di gioco che possa generare disturbi patologici del comportamento o forme di ludopatia anche attraverso l’uso dell’intelligenza artificiale. Tuttavia, al fine di assicurare il perseguimento degli obiettivi di cui ai commi 1 e 2, nessuna concreta misura è stata prevista per contribuire all’incremento delle risorse da destinare alla tutela della salute, a partire dal finanziamento del Fondo per il gioco d’azzardo patologico, di cui all’articolo 1, comma 946, della legge n. 208 del 2015, a all’individuazione di possibili nuove forme di contribuzione al finanziamento da parte delle imprese del gioco; il comma 3, dell’articolo 14, istituisce la Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia al fine di monitorare l’andamento delle attività di gioco e i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo della ludopatia. In tale contesto, non si comprendono le motivazioni che hanno indotto il Governo a sopprimere, di fatto, l’Osservatorio per il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, costituito dal 2016 presso il Ministero della salute, per istituire la predetta Consulta dei giochi pubblici presso il Ministero dell’economia e delle finanze, nella quale trovano posto anche i rappresentanti del comparto dei giochi, con conseguenti possibili rischi sul processo decisionale in tema di salute e ricadute negative in termini sociali e sulle famiglie. Tale scelta mette in primo piano l’aspetto economico del gioco pubblico, trascurando completamente il diritto alla salute del cittadino; l’articolo 15 individua i criteri cui si devono informare le forme organizzative del concessionario e si suoi strumenti tecnici, tecnologici e informatici allo scopo di tutelare e proteggere il giocatore, prevedendo e contrastando il gioco patologico; la norma impone altresì ai concessionari di investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei loro ricavi netti, comunque non superiore a 1.000.000,00 di euro per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile. Istituisce inoltre una commissione governativa operante presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri avente lo scopo di individuare i temi sui cui devono vertere le predette campagne informative e iniziative di comunicazione, senza nuovi o maggiori oneri a capo della finanza pubblica. Al riguardo si precisa che il comma 1 fissa i criteri per perseguire le predette finalità di protezione del giocatore, molte delle quali si basano su misure di autolimitazione del gioco, ossia su strumenti che non sono idonei a contrastare con efficacia le forme più gravi di gioco patologico. Inoltre, non è stato inserito l’obbligo di trasmettere alle prefetture un report annuale dei dati sul gioco ripartiti per aree geografiche di riferimento (ambito provinciale o sub provinciale) con l’individuazione di benchmark di riferimento superati i quali i Prefetti possono introdurre delle limitazioni obbligatorie e delle addizionali alle somme da investire annualmente in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile. Attraverso lo strumento dei benchmark territoriali si possono valutare gli scostamenti tra le aree più virtuose e quelle meno sotto il profilo del gioco responsabile e avviare un percorso di avvicinamento delle seconde alle prime; ritenuto che: tra le fonti della disciplina del gioco in Italia, nello schema di decreto legislativo in esame non vi è alcun richiamo alla giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale; non è altresì prevista una specifica attività di vigilanza e di controllo da parte dell’Amministrazione finanziaria, necessaria a monitorare la corretta applicazione del provvedimento e a garantire l’osservanza dei divieti ed obblighi derivanti dal dettato normativo, nonché le relative apposite penali in caso di inadempimento; permangono criticità di fondo che hanno finora caratterizzato il settore dei giochi, a partire dalla mancata previsione di limiti al numero delle concessioni e di interventi per ridurre la domanda e l’offerta di gioco e per diminuire i tempi di gioco, anche in funzione del contrasto all’emergenza del gioco d’azzardo patologico; lo schema di decreto legislativo in esame, al limite dell’eccesso di delega, comprime in modo del tutto inaccettabile le competenze in materia di gioco d’azzardo di competenza del Ministero della salute e dalle regioni, trascurando completamente gli interventi di contrasto al gioco d’azzardo patologico. Tutto ciò premesso, esprime parere contrario.
Fonte: Agimeg
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